克山法院第七届调研成果交流会交流材料之五

行政庭 赵军

    近年来，行政诉讼案件大幅度上升，有些行政机关每年都要有十几件甚至几十件案件被诉讼到法院，但对某些行政机关来讲，却可能有史以来都没有发生过行政诉讼案件。所以各行政机关对于行政执法的认识，对于行政诉讼的理解，必然会大不相同。在审理这些案件的过程中发现，大部分行政机关的具体行政行为都能够符合行政法规定的合法性与合理性原则，但也确实通过这些案件暴露出了一些行政机关在行政执法以及行政诉讼中存在的薄弱环节。现将行政机关在行政执法与行政诉讼中应注意的问题汇集到一起，以此促使行政机关在行使行政职权时要注意依法行政，在诉讼过程中避免败诉的结果发生。
    一、行政执法方面
    （一）行政主体部分。
    行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义行使行政权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为。并能独立的承担由此产生的相应法律责任的组织。国家行政机关是最主要的行政主体（但是并非所有的行政机关都能成为行政主体），那些依照法定授权而取得行政权的组织，也可以成为行政主体。
    行政行为的主体合法，是行政行为合法的要件之一。它必须符合以下要求：(1)行政机关合法。指实施行政行为的行政机关必须是依法成立，并具有行政主体资格；（2）人员合法。主要是指实施行政行为的人员必须是行政机关具有法定职务、法定资格的，并能代表行政机关对外行使职权的工作人员，即必须具备合法的公职身份；（3）委托合法。是指行政机关的委托必须合法，表现在委托的行政机关必须具有合法委托权限；接受委托者必须具备从事行政活动的能力；被委托着必须在委托权限内实施行政行为。
    行政行为应当符合行政主体的权限范围，是行政行为合法的另一个要件。行政主体的行政管理活动必须在法定职权范围内实施。在赋予行政主义权力的同时，法律、法规依然规定了其行使权力的范围和幅度。主要表现在事项管辖权的限制、地域管辖权的限制、时间管辖权的限制、手段上的限制、程度上的限制、条件上的限制以及委托权限的限制。如工商局负责工商行政管理，物价局只管物价方面的问题，这就是行政权限。行政机关应当各行其政，各司其职。在审判实践中虽没有发现这类的“越位”行为，但值得注意的是，行政机关下设的一些部门，没有经过法律、法规的授权，作出的具体行政行为，一定要以行政机关的名义作出，并要加盖行政机关的公章，由行政机关承担由此产生的法律后果。
    比如，公安机关的派出所发现一起盗窃案件，犯罪嫌疑人应依法被采取强制措施，就应以公安机关的名义作出决定，加盖派出所的印章是无效的，必然会导致行为的违法。
    （二） 事实与证据部分。
    事实不清、证据不足不只是行政审判的大忌，也是行政执法的大忌。以事实为根据，已法律为准绳，是人民法院审理行政案件的一项基本原则，同时也是行政机关对行政行为相对人作出具体行政行为的基本原则。
    根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，事实清楚、证据确凿是赋予作出维持行政机关具体行政行为判决的条件之一。可见，具体行政行为必须要有充分的事实根据。事实不清或证据不足，必将导致具体行政行为错误。
    行政机关败诉的行政诉讼案件中事实不清，证据不足的问题比较常见。如果出现了这种情况，行政机关的具体行政行为不仅要被人民法院依法撤销，而且如果损害了行政行为相对人的合法权益，就可能引发国家赔偿，由此也将会给行政机关的形象带来一定的负面影响。
    （三） 适用法律部分。
    适用法律是指在作出具体行政行为时，要在行政文书中正确引用法律、法规、规章及规范性文件的条文。主要包括权限方面、程序方面、实体处罚方面等。
    适用法律、法规错误的具体行政行为属于违法的具体行政行为。依法行政原则要求，行政机关无论是对公民、法人或者其他组织赋予或剥夺权力、科以或免除义务、设定或取消资格，均以法律、法规为依据。正确地援引法律、法规是具体行政行为合法的要件之一。在行政管理活动中，具体行政行为适用法律、法规错误的违法现象经常发生，主要有：应当适用新法却 引用了旧法；或者有明确的法律依据而在文书中不引用等。
    引用权限方面的法律、法规的好处在于让行政行为相对人以及在诉讼过程中让审判人员对行政机关是否拥有此项权力一目了然。当然，有些行政行为不必引用权限方面的法律、法规。如工商局办法营业执照或吊销营业执照；拆迁管理部门作出拆迁裁决等。
    关于引用程序方面的法律、法规，比如应当经过某些程序或科以不经过某些程序的，有法律规定，一定要引进行政文书中。如听证程序，告知当事人可以申请听证，而当事人不主张听证的，或者是法律规定可以不经过听证程序的，为避免当事人出现重大误解，还是引用法律条款比较好。
    行政机关的具体行政行为在实体方面适用的法律错误的情形比较多。有两个案例，一个是有一起劳动教养案件，原告徐某被认定有非法拘禁行为，他将原来的女朋友强行带到某旅店住了一夜，并强行发生了性行为，限制人身自由的时间达二十小时之久。决定劳动教养时按非法拘禁定性，但引用的法律条文是强奸罪的条款。所以该劳动教养决定因适用法律错误被依法撤销。第二个案例是某市人事局不同意某公司成立人才市场，并且下发正式文件批复，是否可以在某市成立人才市场暂且不论，但人事局下发的批复文件当中，没有引用法律、法规，所以这项具体行政行为违法法律规定。应当依法予以撤销。由此可见，行政机关作出具体行政行为时引用法律、法规错了不行，不引用也不行。
    （四） 行政处罚程序部分。
    行政程序，是指行政机关事实行政行为的过程以及构成这一过程的步骤、顺序、时限与方式。行政法治原则不仅要求行政机关的活动在实体上符合法律规定，而且要求其程序上也符合法律规定。只要不符合法定程序，无论事实多么清楚，证据多么充分，具体行政行为都不能被认定为合法、有效。所以程序违法，必然要导致具体行政行为的违法。在审判实践中发现，有些行政机关在行政执法过程中往往是重实体，轻程序，因而导致行政机关的具体行政行为功亏一篑。
    不同行政行为有不同的程序要求，下面所谈的是行政处罚的程序。
行政处罚主要有四种分类：人身自由罚，行为罚、财产罚和训诫罚。无论是那种处罚，都要履行法定程序。行政处罚的程序，是指行政处罚实施主体在作出处罚决定和执行决定过程重要遵循的步骤和方式，包括处罚绝地农程序和处罚执行程序。
    过去常常可以见到一些管理人员追的小贩到处跑，卖货车被推走，水果、杂货满地都是，这种执法行为也确实给某些行政机关带来过重大的影响。有的人说货物少了，有的人说物品丢了，就是因为没有履行法定的处罚程序，或采取强制措施不出具合法的手续，或扣押的物品没有清单，物品的多少只能是各执一词，使行政机关陷于被动状态。如果出现执法错误，因此所耗费的精力，所付出的代价，往往要超出应收费用的许多倍。在工商、税务等部门收取的过程重，因当事人拒缴，也往往会采取一些扣货抵费的方式，但一定要注意按照法定程序来处理。
    行政处罚决定程序包括简易程序、一般程序和听证程序。无论适用哪种程序，都必须做到：（1）查清事实。事实不清不得处罚；（2）在作出处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；（3）允许当事人进行陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由和证据成立的应当采纳，不得因当事人的申辩而加重处罚。
    所谓告知权利是经过行政机关办案人调查并报负责人审查后，决定对当事人进行处罚之前，要将拟处罚的事实依据、理由、法律依据以及相关的权利告知当事人，允许当事人有针对性地陈述反驳意见，提出相关证据的一项法定程序。有一种文书叫做拟处罚决定告知书，是在处罚决定作出之前发给行政行为相对人告知权利义务及将要处罚的内容的。如果没有这种文书，也可以采用笔录形式告知。
    听证程序是指按照法律规定，在作出责令停产停业、吊销许可证和执照、数额较大罚款等行政处罚决定之前，应被处罚人申请，通过公开举行有各方利害关系人参加的听证会，广泛听取意见的方式与步骤。较大数额罚款，各部门有不同的规定，对单位或组织的罚款，税务机关的标准是一万元听证，审计机关是拾万元听证。如果不在法定听证范围内的行政处罚，当事人要求听证，或者行政机关认为有必要听证，是否可以进入听证程序呢？笔者认为可以，因为进入听证程序并未违反法定程序。《行政处罚法》规定的是必须举行听证的几类行政处罚，并没有明确的规定哪些行政处罚不得采取听证程序。而且，听证的主要目的在于行政机关在作出处罚决定之前查清事实，维护当事人的合法权益，所以对一些难以查明的案件运用听证的方式，是符合立法的初衷的。对案件事实清楚的，尽管当事人提出了听证申请，只要不是法定的听证案件，行政机关可以不进行听证。
    二、行政诉讼方面
    行政诉讼，是指行政相对人认为行政主体作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法箱人民法院提起诉讼，请求法院对被诉的具体行政行为进行审查，法院在诉讼当事人和其他诉讼参与人的参加下，对行政案件进行审理并作出裁决的活动。
    行政机关的主要任务虽然不是参加行政诉讼，但在其对公民、法人及其他组织依法行使自己的行政职权时，还要让自己的具体行政行为经得住法律的检验，经得住历史的检验，以此树立行政机关在人民群众心目中的良好形象，这对每一个国家公务员来说都有一份责任和义务。
常言道，有理走遍天下。但对于行政诉讼来讲，这道理也不尽然。因为如果部遵守行政诉讼的规则，行政机关有理也未必就能胜诉。
    《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查；被告对作出的具体行政行为负有举证责任。在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中规定，被告应当在收到起诉状副本10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。被告按期提供了证据，但被告拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据也不能作为定案的依据，但当事人在庭前交换证据没有争议的证据除外。
上述规定主要有以下几层意思：
    （1）作为不是平等主体的行政机关与行政行为相对人，在诉讼过程中的权利义务也不相同。按照法律规定，被告的义务要多一些。人民法院审查被告的具体行政行为是否合法，而不是审查原告有无违法行为。而且，行政案件的审查基本上是案卷主义，即在作出具体行政行为之前，被告就应当收集完证据，以充分的证据证实所认定的事实，而不允许行政机关在诉讼过程中补充证据。
    （2）限定被告举证期限及逾期不举证的法律后果。
    （3）在没有进行庭前交换证据或庭前交换证据双方出现争议时，被告无正当理由拒不出庭的，庭前提供的证据也不能作为证据使用。
在审判实践中，不乏因超期举证而败诉的先例，这一点往往没能够引起一些行政机关的重视。本来具体行政行为是合法有效的，如果因超过举证期限而败诉，那就是行政机关工作人员的失职，所引发的将是一系列不利后果。
    为使行政机关避免承担败诉的法律后果。行政机关应当做到三点：
    1、行政机关必须依法行政；
    2、行政机关在诉讼过程中按时提供相应的证据及法律依据，并按时出庭举证；
    3、行政机关在人民法院作出判决之前改变证据的具体行政行为。
    一位行政机关的领导曾经说过，现在的行政行为相对人虽然在某种程度上自己不守法，但他们都懂法，行政机关的行为稍有偏差，他们就会诉讼到法院，所以促使行政机关在执法过程中必须要按法律规定来办。当然，行政机关并不是因为老百姓懂法了自己才守法，行政机关在我们这个法治的社会里应当全力维护我们政府的形象，维护我们党的形象，这一使命是要通过依法行政来体现的。所以行政机关在行使行政权力的时候，坚决要做到事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，不然我们的政府在老百姓心目中就失去了应有的威信，也难以推进依法治国的进程。